解决“三农”问题的政策瓶颈

　　“三农”问题不断加重所引发的农村政治稳定问题，已经引起了中央决策层和知识界对农村问题的重视。十六大以来新的国家领导集体业已将解决“三农”问题列入重要政治议程。一些相关的具体政策已进入试点推行阶段，如推行农村“费改税”政策和“农转非”政策的调整，并同时加大了中央财政对包括义务教育在内的农村公共财政的支持。但是，在国家农村整体政策没有结构性变化以及县-乡管理体制没有进行实质性改革的情况下，这些针对具体问题的具体政策大多遇到执行难的政策瓶颈。

　　“三农问题”的产生和难以解决的原因是与国家政策结构和行政管理体制上的问题相关联的，它不仅触及到了县-乡管理体制的结构性问题，而且业已跨越了农村社会的边界，触及到了国家宏观政策中的结构性问题。解决“三农”问题维持农村政治稳定必将涉及农村治理模式的结构性变化，涉及到农村基本政策和管理方式的大幅度调整和创新。只有通过国家政策结构上的重大调整和行政管理体制上的重大改革才有可能彻底解决目前的困境。具体讲，就政策选择层面而言，农村税费改革必须结合中央和省级财政对农村公共事业建设的投入以及县乡级政府的机构改革；减轻农民负担和增加农民收入的问题必须有相关政策能够保障农民的正当权益不受侵犯；国家的宏观政策必须打破“二元”社会政策基调，进一步改革现有城乡分离的相关政策，允许农村剩余劳动力向城市劳动力市场的合理流动，减少农村人口，加快城市化进程。这些政策必然要涉及到城乡利益结构的重大调整，涉及到乡村治理中国家和乡村社会关系的调整。占总人口约70%的农民能否在这一重大利益调整中产生应有的政治影响力，将在一定程度上决定着利益调整和国家与乡村社会关系调整的程度，也将在相当程度上决定着乡村治理模式的结构性变化的方向和程度。山西华图供稿

　　农村政治稳定与治理模式的结构性变化

　　中国正在进行具有现代化意义上的社会经济转型，解决转型时期农村发展的问题有赖于中央权威对农村政策的合理选择，有赖于乡村自治与乡村利益共同体在更大范围上的再造。然而在当前全国政策结构性调整中，农村政策的选择依然要受到国家整体发展战略的制约，受到业已形成的利益格局的限制。因此，国家政策结构中城乡“二元化”政策体系的调整无法在短期内发生重大变化。在此条件下，进一步推进乡村治理模式的转型，改革高成本运行的县-乡管理体制，在解决“三农”问题，缓和农民与基层政权矛盾方面将会更具有重要的现实意义。

　　目前，一些学者通过相关研究提出了一些关于乡镇管理体制改革的方案和设想。例如，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，通过政府管理层级简化和财政体制创新来排解县、乡财政困境；或者撤销乡镇政权，实行“乡镇自治”，以彻底解决乡镇政府权力与责任不平衡的问题。这些主流学者的乡镇体制改革方案和设想，更多地是试图通过行政体制改革来实行机构和人员的精简，以此来解决基层政府财政所面临的问题，或者通过行政执行体制的内部调整，增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力；而对我国自上而下的传统行政管理-执行体制所存在的结构性特征（主要体现为管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制）缺乏足够的认识。在这种管理-执行体制下，基层政府很容易忽视行政效率的提高和行政资源的合理配置，无节制地增加行政运行成本，产生行政执行的外溢性。因此，在传统行政管理-执行体制缺乏结构性变革的条件下，县-乡管理体制实行自我完善和自我约束的可能性程度是值得怀疑的。山西华图供稿

　　在县-乡管理体制中，乡镇政府扮演着一种双重角色，它既是提供乡村公共产品一时难以替代的供给者，又是增加农民负担的一个诱因。乡镇政府的主要人事任命由县级负责，工作任务由县级有关部门布置和监督，必须向上级负责；而在财政上，乡镇则要依赖于乡村经济组织。造成在自上而下准动员型行政体制下，乡镇政府对上负责有余而对下负责不足。这种权责的非均衡性，很容易使县级政府将其职能扩张所造成的财政负担以下派任务指标的形式强加给乡镇政府，乡镇政府再将这些负担转嫁成农民负担。许多地方出现的农民与基层政府之间的矛盾和冲突已经在一定程度上说明了行政执行外溢性后果的存在。因此，乡镇体制改革既应该着眼于县-乡关系中的权力与责任的对应和平衡，也更应该着眼于乡镇权威来源与利益共同体之间的有机结合和良性互动。如果在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，这将会在一定程度上推动乡村治理模式的结构性变化，缓解“三农问题”困扰下乡村治理的困境，并在国家政策结构调整和政策实施方面逐渐产生积极的影响。